新一輪城市更新工作，正成為廣州激活高質量發展的新抓手新動能。中共廣州市委十一屆十一次全會工作報告提出，廣州要堅定不移推進實現老城市新活力、“四個出新出彩”，堅持以深化城市更新為突破口，樹立“全周期管理”意識，建立城市更新“一張圖”，以繡花功夫推進城市更新九項重點工作。

　　更高質量推進實現老城市新活力，要求廣州城市更新除了土地再開發的經濟目標之外，必須同步實現與城市發展質量直接相關的社會目標與文化目標，催生高質量發展的新優勢新動力。除了更加重視城市更新中必要且充分的公共利益還原之外，必須同等重視社會和諧進步、城市文化傳承等要求，需要深刻認識當前城市更新存在的問題、系統設定城市更新的目標和路徑、切實完善現行城市更新的政策，以制度創新推動綜合品質的城市更新。

　　重新審視城市更新的房地產化模式

　　2007年啟動的獵德城中村改造形成了引入市場融資的“獵德模式”之后，舊村改造以村集體、市場、政府合作的開發模式迅速推廣。2010年廣州正式啟動“三舊”改造工作，引入了市場資金，推動完成了大規模的城市更新改造。在市場推動下，政府、原土地業主以及開發商形成“增長聯盟”，通過改變土地使用性質與提高開發強度，獲取增量開發收益。這種建立在新增商品房出售收益基礎上大規模推倒重建的增長聯盟開發模式，通過改造項目內部的利益平衡實現了交易合作，當然也存在改造地區的社會關系重構和改造項目外部負效應顯著的問題：環境密度過高、交通擁堵加劇、公共服務欠配等。深入推進城市更新，需要重新審視過度房地產化的問題，需要長遠、全局的統籌考慮城市更新的策略，避免大規模更新后負效應疊加造成新的城市問題。

　　應從“單一項目平衡”轉向“三舊綜合運營”

　　從當前城市更新的具體工作來看，主要是以經濟可行性為基礎，以改造更新涉及的產權地塊為單元的項目開展實施，存在某種系統性“難題”，即一定區域范圍內各類型更新項目，無法做到改造目標、規劃指標、服務設施的系統整合。面對舊村、舊城高密度低品質的城市建設歷史欠賬的問題，本應該從城市層面，跨項目、跨地塊進行統籌，如通過相對低密度的“舊廠”更新進行功能、容量的再平衡。但是，“單一項目平衡”的邏輯快速推動了新增建設量多、協調難度低的“舊廠”項目更新，以及部分拆遷安置協調相對順暢的“舊村”改造更新，導致后續的“舊村”“舊城”區域推動更新的難度更大。從某種程度上說，“三舊”改造政策從尋找可供發展的土地資源緣起，成功釋放了相當顯著的動能，但在走向高質量發展的“城市更新”新時代，必須跳出單一項目平衡的約束，以系統目標下城市三舊綜合運營的思路進行整體謀劃。

　　城市更新必須建立經濟、社會、文化維度的綜合品質目標

　　經濟維度上堅持以公共利益作為城市更新的基本目標。目前，城市更新制度主要以加快推動更新項目實施為導向，事實上保障了增長聯盟獲得改造增值收益。開發商、原業主等在城市更新的過程中分別擁有資金優勢、產權優勢，他們的利益訴求雖然會經過多番博弈，最終還是能夠達到各方滿意的結果。但是，周邊市民成為改造項目外部負效應的直接承擔者，周邊相鄰城市地區以及更大范圍的城市整體，則更多地承擔了改造后建筑容量、人口容量大幅度提高帶來的各種城市問題，實質是城市更新在公共利益上還原不足的體現。因此，更新項目應該充分考慮周邊市民的利益，政府部門需要將減少外部負效應和解決周邊居民生活環境等問題一并考慮，從區域統籌的角度來維護城市公共利益。

　　社會維度上堅持以共建共治共享為城市更新的治理目標。城市更新作為治理體系和治理能力現代化的重要體現，實現多元參與、共享增益并促進社會和諧進步，是城市更新必須樹立的社會目標。逐步擴大城市更新中的公眾參與，不僅是體現社會主義民主，更是解決多元利益沖突有效而實質的路徑。通過建立協商機制，保障公共利益還原和發展增量共享，多元主體共同討論發展愿景、評估發展問題和協商利益預期，實現共享城市、人民城市的目標。而現階段開展公眾參與仍然面臨市民公共意識、專業知識不足的問題，可以引入規劃師等力量提供專業支持，提升社區參與治理的能力。建立和完善“地區總規劃師”“鎮街規劃師”“社區規劃師”等制度，充分發揮規劃師的專業服務和社會服務能力，通過社區規劃平臺的搭建，在城市更新項目中踐行“共建共治共享”的社會治理模式。

　　文化維度上堅持以地方文化傳承為城市更新的內涵目標。廣州實現老城市新活力的前提在于城市歷史文脈的保護與傳承。對傳統街區應采用漸進式微更新的模式，盡可能延續城市的集體記憶、特色文化。恩寧路永慶坊開展微更新，將創新的業態、傳統的非遺工坊與歷史文化街區保護利用相結合，是廣州城市更新已經邁出的可行路徑。產業活力是廣州老城區城市更新的關鍵，應該在城市更新中鼓勵傳統文化的現代化，注重對鄉愁、懷舊等主題業態的培育和支持。“超級文和友”在廣州的“爆紅”充分顯示了這類業態的市場歡迎度，而年輕群體的消費及傳播在其中發揮了核心的作用。設想一下，這樣的創新業態若與真正的廣州老城傳統空間相融合，何嘗不是一種根植于老廣州文化的、充滿活力的城市更新？

　　以制度創新推動城市更新實現城市綜合品質提升

　　城市更新應以制度創新引導市場與城市共贏，并從注重經濟目標走向注重綜合目標。首先，“房地產化”本身具有高效率住宅供給的優勢，具有的固有缺陷可以通過精明公平的政策干預進行調節。比如將商品房與保障性住房、人才公寓等政策性供給或租賃型居住、養老型住房結合以實現對城市居住問題的公共還原，如調節產業功能的比例、配套服務更大范圍的大容量公共服務設施，或在一定區域內設定“職住平衡”目標等措施。其次，政府應從城市整體功能結構的角度出發，統籌推進不同舊改更新項目之間、不同更新單元之間的指標轉移、交換等合理化制度創新，以及建立“市-區”城市更新項目協調統籌的決策機制。第三，政府應切實改善社會目標和文化目標的制度供給。比如老舊小區微改造、加裝電梯、舊房自主更新、建筑活化利用以及歷史街區保護等。目前的制度供給仍存在的滯后性，權利界定、協商規則以及相關的行政審批流程仍未完善，面臨“無章可循”、缺乏指引等問題，亟待解決。

　　城市更新是一項具有長期性、廣泛性、剛性需求的空間再開發與城市品質維護的實踐，與我國的土地、規劃、物權等制度深刻聯系，反映了治理能力現代化的改革進程。廣州進入高質量發展新階段，必然立足城市長遠發展的魄力和擔當，城市更新應從過度注重經濟目標，走向經濟、社會、文化目標并重的城市綜合品質提升，以制度創新走出房地產化的傳統路徑，支持廣州實現老城市新活力。

　　（王世福為華南理工大學建筑學院教授、博導，粵港澳大灣區規劃創新研究中心主任；易智康為華南理工大學建筑學院博士研究生）