作者：張曉強（中國國際經濟交流中心常務副理事長）

　　中共中央、國務院發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），對構建數據基礎制度、激活數據要素潛能、做強做優做大數字經濟具有重大意義。《意見》系統科學設計了數據基礎制度的總體架構、具體機制和政策措施，圍繞我國數據基礎制度構建的重點、難點、痛點、堵點問題，提出了大量符合數據要素發展特點和規律的任務舉措，在數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等領域提出了一系列創新性的制度安排。《意見》有利于推進數據要素市場化改革、健全數據要素市場運行機制、完善數據要素交易流轉規則、激發數據要素價值，是未來一段時期我國推進數據基礎制度建設的指導性文件。

　　一、構建起數據要素基礎制度的框架體系

　　建立了保障權益、合規使用的數據產權制度。《意見》遵循市場經濟產權制度和數據要素特性，界定并充分保護了數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，明確提出了數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權的數據產權結構性分置運行機制。在明確數據分類分級制度基礎上，確立了公共數據、企業數據和個人信息數據的使用原則和使用范圍，并根據不同類型數據要素屬性分類施策。同時，《數據二十條》著重激勵行業數據要素供給，推動基于知情同意或存在法定事由的數據流通使用模式，在更好保障個人、企業和公共利益的同時，充分釋放了數據要素價值。

　　建立了合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。《意見》明確提出，建設數據全流程合規與監管規則體系，建設規范高效的數據交易場所，培育數據要素流通和交易服務生態，構建數據要素安全合規有序跨境流通機制。確立了數據流通準入規則、分類分級授權使用規范、要素價格形成機制等，強調了數據采集和接口標準化，鼓勵在數據流通安全保障技術、標準和方案等方面進行探索，并提出培育數據流通交易所需的硬件場所和軟件生態，推動數據跨境安全有序流通，為數據要素流通交易提供了全方位的制度保障。

　　建立了體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度。《意見》提出了由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的數據要素收益分配制度，堅持“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益。《意見》明確了更好發揮政府在數據要素收益分配中的調節作用，以及在促進數據收益分配中政府和市場的關系。《意見》以市場評價機制為基礎，充分激發數據價值創造和價值實現，釋放數據要素活力。同時兼顧公共利益和弱勢群體需求，強調了數據價值在維護社會公平、彌補數字鴻溝、促進共同富裕方面的積極作用。

　　建立了安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。《意見》統籌發展與安全，既注重激活數據要素市場價值，也強調守住安全風險的底線，提出了政府、行業、企業分工清晰、責任明確、有機協同的治理制度體系，強調了政府在數據安全和監管方面的責任，明確了企業維護數據市場公平競爭的責任和自律意識，并提出社會各方要積極參與數據要素市場建設，共建市場信用體系、市場良好秩序和數據要素標準體系，為數據要素市場有序、穩定發展提供了制度保障。

　　二、設計了更好發揮數據要素作用的制度安排

　　《意見》立足數據要素的發展規律和我國基本國情，結合各地區、各部門、各行業的實踐經驗，借鑒國際高標準數據要素流通與管理規則，提出了大量創新性突出、可操作性強的制度安排與政策方案。

　　探索建立數據產權制度。《意見》明確提出，建立數據分類分級確權授權制度。這符合數據要素流通特點與規律，切中數據流通管理要害。針對不同行業、不同領域、不同類型數據采取差異化的管理方式，有助于妥善處理好數據流通與國家數據安全、企業商業數據保密、個人隱私數據保護的關系，有助于在保障數據安全的同時更好推動數據領域對外開放，避免數據治理領域“一刀切”問題。

　　提出建立數據要素流通和交易制度。《意見》明確提出，構建數據交易制度體系和數據可信流通體系。無論從理論創新還是實踐應用的角度看，都是對數據要素流通的重大突破。完善和規范數據流通規則，包括構建數據安全合規有序跨境流通機制，是突破當前數據流通難的重要制度創新。同時，《意見》還提出了統籌構建規范高效的數據交易場所、培育數據要素流通和交易服務生態等配套措施。

　　明確推進公共數據開放的具體工作機制。《意見》提出，推動各級政府部門、企事業單位加強公共數據的開放共享和統籌授權使用，打破“數據孤島”。同時，對公共數據的使用方式、使用前提、使用條件以及可使用的范圍都提出了明確的意見，有助于盤活公共數據資源，更好服務公共事業和產業發展。

　　設計數據跨境流動管理的相關制度。《意見》提出，針對跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，探索安全規范的數據跨境流通機制。《意見》立足我國具有領先優勢的實踐領域，有序推動數據跨境流動，并結合跨境數據分類分級管理機制，在推動數據便利化跨境流動的同時，統籌數據開發利用和數據安全保護。

　　積極參與國際規則和數字技術標準制定。目前，美歐日等發達國家均在推動不同版本的國際高標準數字規則。《意見》提出，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定，對接甚至引領國際高標準數字規則。這些都有助于提升我國數字領域對外開放水平，暢通數據流通的國內國際雙循環。

　　三、聚焦數據制度和數據要素的痛點和堵點

　　《意見》圍繞數據要素產權、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全等方面存在的痛點和堵點問題，積極回應企業和社會關切，提出了有針對性的制度設計，彌補了數據要素基礎制度領域的空白。

　　創新數據產權制度，破解數據交易確權難問題。《意見》提出建立數據產權結構性分置制度，推動數據相關權利結構性分置與有序流通，充分保護數據要素各參與方的合法權益，探索建立公共數據、企業數據、個人數據確權授權機制。破解了因數據產權確權難造成的交易難問題，厘清了數據各參與方權責，保障了各參與方合法權益。

　　厘清數據流通規則，規避“劣幣驅逐良幣”現象。《意見》提出完善和規范數據流通制度，規范引導場外交易，培育壯大場內交易，有序發展跨境流通和交易，建立了合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。破解了數據流通黑灰色交易制約市場發展的“劣幣驅逐良幣”現象，疏解了數據流通中的堵點，有利于引導數據要素交易市場高質量發展，使市場主體能夠依托規范交易市場最大程度地發揮數據要素價值。

　　建立兼顧效率與公平的數據分配制度，防止資本在數據領域無序擴張。《意見》提出統籌兼顧效率與公平，發揮市場配置和政府調節“兩只手”作用，鼓勵中小企業參與數據要素資源配置，防止大型企業利用壟斷地位和資本實力擠占中小企業市場，限制“數據壟斷”，著力消除數字鴻溝。完善數據要素收益再分配調節機制，讓全體人民更好共享數字經濟發展成果。

　　系統設計治理機制，化解數據領域開放與安全之間的沖突。《意見》提出建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。一方面，堅持改革、開放和創新，積極對接和引領國際高標準數字規則，不斷提升數字領域對外開放水平。另一方面，通過構建政府、企業、社會多方協同治理模式，破解開放與安全的二元悖論，推動形成高效、安全、有序的數據流通市場環境。