作者：涂圣偉（中國宏觀經(jīng)濟研究院產業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所）

　　我國城鎮(zhèn)化是在人口和地理超大規(guī)模基礎上推進的，縣城聯(lián)城結鄉(xiāng)、承上啟下，對于保持國民經(jīng)濟暢通和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定至關重要。今年5月，中辦、國辦印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，明確提出要因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發(fā)展質量，為實施擴大內需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。當前，城鄉(xiāng)分界日趨模糊、商品和要素交換更加頻繁，縣城在城鄉(xiāng)體系中的地位上升是必然的。以縣城為重要載體是現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇，關系到新型城鎮(zhèn)化建設質量和鄉(xiāng)村振興進度成效。

　　縣城地位上升具有必然性

　　以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設，并不意味著我國城鎮(zhèn)化空間格局要推倒重來，也不是只發(fā)展縣城而不發(fā)展大中城市。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動發(fā)展，是我國新型城鎮(zhèn)化建設一以貫之的方向。不論從城鎮(zhèn)化率還是城鎮(zhèn)化質量來看，我國城鎮(zhèn)化進程都尚未完成。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，既要發(fā)展承載功能強、集聚效率高、輻射作用大的城市群、都市圈，也要分類引導大中小城市發(fā)展方向和建設重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)功能互補、協(xié)同發(fā)展。就此看，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，與推動城市群建設、大中城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是并行不悖的，縣城的建設和發(fā)展有其不可替代的重要作用。

　　一是適應大規(guī)模人口定居安居的現(xiàn)實需求。我國人口發(fā)展正在經(jīng)歷前所未有的大轉折，人口總量、結構變化以及城鄉(xiāng)區(qū)域流動，特別是從大規(guī)模流動遷徙到逐步定居安居，將推動城鄉(xiāng)形態(tài)加快重塑，并深刻改變城市間的競合態(tài)勢，成為影響城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的關鍵變量。以農民工群體為例，據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國流動人口達3.75億人，其中很大一部分是農民工，農民工中新生代又占到近一半。相比老一代農民工，新生代農民工大多缺乏從事農業(yè)生產活動的經(jīng)驗和技能，既難以在就業(yè)生活的大城市落戶，又不太愿意回鄉(xiāng)村，伴隨年齡增長和婚育需求，在何處安家的問題現(xiàn)實而緊迫。由于大中城市落戶成本越來越高，作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城將成為他們定居安居的重要選擇。然而，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，縣城既難以融入大城市發(fā)展，也無法享受與鄉(xiāng)村發(fā)展同等的支持政策，事實上有邊緣化和功能虛化趨勢，承載經(jīng)濟和人口的功能普遍不強。為此，要緩解超大特大城市人口過度集聚問題，更好地滿足大規(guī)模流動人口就業(yè)安家需求，亟須加快推進縣城建設。

　　二是暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的內在要求。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，本質上在于構建起城鄉(xiāng)共生關系，實現(xiàn)兩個異質性空間的要素對流、產業(yè)耦合和供需適配。不論是推動城鄉(xiāng)要素有序流動、產業(yè)協(xié)同發(fā)展，還是提高公共服務配置效率，都離不開縣城的重要載體作用。具體看，縣城是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，增強縣城綜合功能，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，促進土地、資本、技術、信息等向農村良性匯聚，提高農業(yè)勞動生產率，推動農業(yè)現(xiàn)代化。再者，縣城的加快發(fā)展，有利于促進城鄉(xiāng)間生產、流通、分配、消費的良性循環(huán)，產生規(guī)模經(jīng)濟效應和溢出效應，帶動農村工業(yè)化和市場化發(fā)展。此外，基礎設施和公共服務設施建設只有在充分考慮不同區(qū)域人口密度的基礎上，才會更加高效，否則就可能造成不必要的閑置浪費。我國農村形態(tài)仍在不斷變化，平均人口數(shù)量少，公共設施配置成本高，基于縣域來統(tǒng)籌配置公共資源會更為合理。

　　三是擴大內需的重要潛力空間。我國縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣城建設是統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調結構、推改革、惠民生的重要結合點，不論是擴大投資還是促進消費，都蘊藏著巨大潛力。目前，我國多數(shù)縣城在基礎教育、公共衛(wèi)生、市政設施、人居環(huán)境和產業(yè)配套等方面存在短板弱項，難以充分滿足縣域居民的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進縣城建設，有利于精準擴大當期有效投資；同時，縣城公共設施的有效改善，又可以提升產業(yè)承載能力，增加居民就業(yè)增收機會，進而促進居民消費，形成乘數(shù)效應。再者，推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，也可以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供保障，促進農村消費和投資增長。

　　提升縣城發(fā)展質量

　　我國縣城建設總體滯后、縣域經(jīng)濟普遍不發(fā)達是客觀現(xiàn)實，這與過去多年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略導向、城鄉(xiāng)二元結構是分不開的。我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同，不可能有統(tǒng)一模式，必須尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因縣施策、分類發(fā)展，在全面提升縣城基礎設施水平和公共服務能力的基礎上，通過“育產”“化人”“活地”，全面提升縣城綜合承載能力。

　　一是“育產”，培育本地化產業(yè)經(jīng)濟。產業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基。但是，縣域經(jīng)濟該怎么發(fā)展，縣城產業(yè)如何培育，長期以來困擾著地方發(fā)展。當前，多數(shù)大中城市產業(yè)成熟度不高，發(fā)展極化效應大于輻射效應，對縣城資源要素存在虹吸，寄希望于承接產業(yè)轉移做強縣城產業(yè)并不現(xiàn)實；同時，多數(shù)縣城組織和配置資源能力不強，在招商競爭中不具備優(yōu)勢，與周邊大中城市進行產業(yè)同質競爭、片面追求“高精尖”更不會有出路。為此，縣城產業(yè)發(fā)展只能尋求與大中城市的產業(yè)差異化優(yōu)勢，發(fā)展壯大本地化產業(yè)經(jīng)濟。所謂本地化產業(yè)經(jīng)濟，就是利用本地資源或服務本地發(fā)展需求所形成的產業(yè)。比如，一些有豐富特色農產品資源的縣城，可以以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業(yè)集群，延伸產業(yè)發(fā)展鏈條，提升產業(yè)附加值；同時，可以圍繞服務“三農”發(fā)展，培育壯大農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業(yè)生產性服務業(yè)。

　　二是“化人”，促進城鄉(xiāng)人口有序流動和全面融入。人口雙向有序流動和全面融入是城鄉(xiāng)融合的基本特征，也是未來發(fā)展的必然趨勢。不論進城人群，還是下鄉(xiāng)人群，都能公平公正地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)社會接納和心理認同，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的應有之義。縣城是農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，也是城市人口入鄉(xiāng)發(fā)展的重要支撐，要加快完善相關支持政策，全面提升縣城集聚、承載和服務人口的能力。一方面，全面落實取消縣城落戶限制政策，建立健全全省以下財政轉移支付、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，完善基本公共服務均等化機制、農村資產和權益退出機制，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，讓其真正融入縣城、安居縣城；另一方面，建立健全縣城對城市人口下鄉(xiāng)的服務保障機制，在其參與村民自治、有序獲得農村土地相關權益等方面加快探索步伐，強化權益保障和有效激勵，讓其留得住、發(fā)展好。

　　三是“活地”，推進城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置。土地是縣城發(fā)展最為基礎的要素，也是縣城發(fā)展可以充分挖潛的空間。目前，不少縣城土地資源緊缺與低效閑置并存，產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務等項目用地需求得不到滿足，發(fā)展受到限制。推進縣城建設，既要合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設用地需求，更要深化土地要素市場化配置改革，推進城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌整合和優(yōu)化配置，提高土地利用效率，釋放土地活力。比如，一些地區(qū)結合農村全域土地整治，將村（社區(qū)）零碎土地指標統(tǒng)一歸集后“騰挪”到縣城更優(yōu)質的區(qū)域，開發(fā)產業(yè)項目進行“飛地抱團”，不僅滿足了縣城用地需求，也增加了村集體和農民收入。同時，應支持有條件的地方穩(wěn)妥有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市，健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制，有效盤活和高效利用土地資源，為縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展注入新動能。