近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定行政裁量權(quán)基準的制定主體、職責權(quán)限、制發(fā)程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容。這是我國首次從國家層面對建立健全行政裁量權(quán)基準制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，對于社會各方正確理解行政裁量、增強裁量權(quán)基準效力和健全裁量權(quán)基準制定與管理規(guī)則大有裨益。

　　法律是調(diào)整社會關系的規(guī)則，可面對紛繁復雜的社會生活，不得不規(guī)定的原則抽象些，給行政機關留下具體情況具體分析的余地。此種靈活處理的空間就是裁量權(quán)，一度在中國被稱為“自由裁量權(quán)”。其實，行政裁量權(quán)并不自由，它不過是職權(quán)法定的一種特殊形態(tài)，必須受到一定約束。十多年前，一些地方政府意識到裁量權(quán)給行政法治帶來的挑戰(zhàn)，選擇了制定裁量權(quán)基準，即明確行政執(zhí)法的具體尺度和標準，加以應對。

　　然而，一些依據(jù)裁量權(quán)基準作出的決定，特別是處罰決定，在實踐中經(jīng)常受到老百姓質(zhì)疑，被詬病為過度處罰、以罰代管或逐利執(zhí)法。比如，近段時間某地多家餐館因售賣涼菜被罰款5000元一事，就引發(fā)公眾熱議。諸如此類事件的發(fā)生，既有行政機關對裁量權(quán)內(nèi)涵、裁量權(quán)基準效力理解上的偏差，有執(zhí)法人員機械適用裁量權(quán)基準的成分，也有裁量權(quán)基準過多過亂、品質(zhì)不達標的問題。此次國務院印發(fā)《意見》正是對這些問題所做的系統(tǒng)性回應。

　　《意見》首先明確了行政裁量權(quán)基準制定和管理需要堅持法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理和高效便民的總原則。為避免濫用行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法擾民和執(zhí)法簡單粗暴“一刀切”，《意見》規(guī)定，同一種違法行為，法律法規(guī)規(guī)章就處罰種類、幅度只有原則性規(guī)定的，要根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權(quán)基準，防止過罰不相適應、重責輕罰、輕責重罰。為此，有關機關在制定相應的裁量權(quán)基準時，要考慮多方面因素，做到確屬必要和適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。

　　“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，在裁量權(quán)基準制定方面也是如此。為了避免行政裁量權(quán)基準過多過亂，《意見》既明確國務院部門和地方各級人民政府及其部門有制定行政裁量權(quán)基準的職責，也嚴格限定行政裁量權(quán)基準制定權(quán)限，總體上堅持于法有據(jù)、不得加重行政相對人負擔和上級基準優(yōu)先適用的原則。《意見》中諸如基準制定程序、備案、公開、動態(tài)更新和個案適用說明的程序性規(guī)定，更是凸顯了行政裁量權(quán)基準事關市場主體和廣大百姓權(quán)益的“行政規(guī)范屬性”。今后，這些主體不僅能夠通過提請行政訴訟，直接質(zhì)疑適用裁量權(quán)基準的執(zhí)法決定，還可以借助規(guī)范性文件備案審查、定期清理及人民法院附帶審查機制，提請有關機關及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件，達到正本清源的效果。

　　針對逐利執(zhí)法問題，《意見》嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。針對以罰代管問題，要嚴格落實行政處罰法確立的處罰與教育相結(jié)合原則，加強對當事人的批評教育，引導公民、法人和其他組織自覺守法。畢竟處罰只是行政執(zhí)法的手段之一，而非目的，這也是《意見》強調(diào)裁量權(quán)基準要“明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次”的目的所在。

　　為了確保行政裁量權(quán)基準制定和管理工作有效落地，《意見》借力執(zhí)法信息化，要求將行政裁量權(quán)基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，同時要求各地區(qū)各部門將這項工作納入法治政府建設考評指標體系，列入法治政府建設督察內(nèi)容。這樣就將以裁量權(quán)為典型特征的現(xiàn)代行政與“刀刃向內(nèi)”的政府自我革命結(jié)為一體，有助于實現(xiàn)法律與裁量的有機統(tǒng)一。

　　裁量權(quán)基準制度是執(zhí)法規(guī)范化的重要抓手，事關人民群眾的切身利益。各地區(qū)各部門要以《意見》的印發(fā)為契機，營造全社會關心關注行政裁量權(quán)基準制定與適用的氛圍，讓人民群眾在行政裁量權(quán)行使的“度量衡”標準中看到風清氣正，在每一項執(zhí)法決定中感受到公平正義。

　　（作者系中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師）