長期存在的城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化、從根本上解決“三農”問題的主要障礙。進入21世紀以來，黨中央出臺了一系列重要的方針政策，確立了統籌城鄉發展的基本方略。2008年10月《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，首次提出要“堅持農業農村優先發展”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確規定，國家建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

　　回顧改革開放以來城鄉關系和工農關系演進的歷程，可以看見一條清晰的政策發展軌跡，從理論、法律、政策與實踐層面已經為破除長期存在的城鄉二元結構奠定了基礎。隨著促進城鄉融合發展的體制機制和政策體系逐步建立和完善，城鄉關系和工農關系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農業農村調整，全國范圍內資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農業農村傾斜，城鄉要素將呈現雙向流動、有機結合的良性互動格局。在這樣的大背景下實施鄉村振興戰略，與以往的鄉村改革發展的政策舉措相比，具有更深遠的理論、政策和實踐意義。

　　“三農”問題的深層次矛盾不在農業和農村本身，而在于現行的國民收入分配格局和與之密切相關的宏觀經濟體制和行政管理體制。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉協調發展的一個系統工程，鄉村振興絕不僅是農村內部的事情，也不僅是農民自己的事，要真正落實鄉村振興戰略就要調整國民收入分配現有的格局，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。

　　在宏觀層面上，政府要進一步推動財政和金融體制改革，要更自覺地調整國民收入分配構成，協調“條條”與“塊塊”的關系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關系。要協調地方政府與農民之間的利益關系，賦予農民更多財產權利，讓農民分享土地的增值收益。要解決土地增值收益長期以來取之于農、主要用之于城的問題，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局。按照中辦、國辦印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。這是財政收入分配格局的改革，實質上意味著在宏觀層面審慎而漸進地推行利益分配格局的調整。要繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。

　　在縣級層面，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。縣域經濟，一頭連著城，一頭連著鄉，是統籌城鄉發展的樞紐和聯結點，是推進新型城鎮化和構建城鄉經濟社會一體化新格局的平臺和主戰場，它應是最有活力的經濟。大力發展縣域經濟，破除城鄉分割的體制弊端,加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，將能極大地促進鄉村振興戰略的實施。

　　在鄉村層面，要重塑城鄉關系，優化農村外部發展環境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉村振興注入新動能，同時要更好地激發農村內部發展活力。要將深化以農村土地集體所有制為基礎的農村集體產權制度改革和深化鄉村治理體系和治理機制改革相結合，在城鄉融合發展、農村產權格局開放的背景下，切實保障農民群眾政治上的民主權利、經濟上的物質利益，為鄉村產業振興、組織振興、人才振興、生態振興和文化振興營造一個良好的制度環境。

　　（作者系中國社會科學院學部委員、農村發展研究所研究員）