從高速增長轉向高質量發展是一場深刻變革，最終要靠眾多的市場主體來實現，通過現有企業轉型升級，適應并促進經濟高質量發展，或通過鼓勵成立更多適應高質量發展的新企業，帶動現有企業最終實現高質量發展。營商環境建設服務于從高速增長轉向高質量發展的大局，從這個大局出發，中國的營商環境建設可以分為三個階段：第一階段是企業進入階段的營商環境建設，第二階段是企業成長階段的營商環境建設，第三階段是企業高質量發展階段的營商環境建設。基于這三個階段的劃分，本文擬回顧中國營商環境建設取得的進展、討論面臨的挑戰、展望未來的發展。

　　企業進入階段的營商環境建設——商事制度改革促進市場主體倍增

　　在企業進入階段，營商環境建設的任務相對單一，主要解決市場主體的“準入難”和“準營難”，縮短企業開辦時間，促進市場主體進入市場。在這個階段，營商環境建設主要是商事制度改革。中國的商事制度脫胎于計劃經濟體制，捆綁市場主體資格與經營資格，以審代管，造成市場主體準入難和準營難，不利于市場主體進入市場。2012年，廣東等地試點商事登記制度改革。2014年，全國進行商事制度改革。自此，先照后證，多證合一、證照分離等改革措施陸續推出，放寬市場準入和優化政府服務，服務“雙創”。

　　在這個階段，中國營商環境建設取得了非常顯著的進展。這主要表現為，經過幾年的商事制度改革，市場主體數量翻倍。截至2018年3月16日，全國登記在冊的存續市場主體正式突破1億戶，與2012年相比，市場主體的數量翻了一番。如果按照法人單位數量計算，由第四次全國經濟普查公報可知，2018年年末，全國共有從事第二產業和第三產業活動的法人單位2178.9萬個，2013年年末是1093.2萬個，恰好也翻了一番。

　　商事制度改革降低了企業進入時的制度性成本和創業門檻，大大促進了對進入成本比較敏感的小微企業合法進入市場，在總量上表現為市場主體數量大幅度增加。

　　由商事制度改革促進市場主體增加的機制，我們自然可知營商環境建設告別第一階段的條件。隨著進入環節的制度成本進一步降低，創業門檻對潛在市場主體進入市場決策的影響越來越小。因此，市場進入門檻降低到一定程度后，營商環境建設的重點就告別了第一階段。

　　企業成長階段的營商環境建設——面臨的新難題和新特點

　　在營商環境建設三部曲中，第二階段是承前啟后的關鍵一步。所謂“承前”，是指第一階段營商環境建設為高質量發展提供了堅實的數量基礎，第二階段要能夠接得住并促進其健康成長。所謂“啟后”，是指只有解決市場主體成長中面臨的新問題，才能夠促進市場主體高質量發展，為第三階段的營商環境建設奠定堅實的質量基礎。

　　從經濟學的邏輯看，市場主體短期內倍增將帶來三個“新問題”。隨著市場主體在短期內倍增，在產品市場上，市場供給可能也是倍增的，如果市場需求大致不變，必然導致產品市場上供給者之間的競爭越來越激烈。在生產要素市場上，隨著市場主體在短期內倍增，市場主體對生產要素的需求隨之增加甚至是倍增，如果生產要素市場供給大致不變，必然導致生產要素數量供不應求，要素價格不斷上升，從而出現招工難、成本高等現象。因此，營商環境建設在第一階段越成功，在第二階段面臨的“市場競爭激烈”“招工難”和“成本高”等新問題就越突出。這三個困難成為市場主體當下最普遍的難點和痛點。

　　進入第二階段，營商環境建設面臨上述的新難題，相應地，建設任務也將呈現新特點。第一是“廣”。第二階段的主要任務是服務企業成長，涉及企業生命全周期的各個環節，建設任務的范圍自然廣些，涉及的政府職能部門也就多些。第二是“深”。解決“新三難”，讓市場主體成長，最終要靠市場主體自身提高競爭力，政府能夠做的主要是降低涉企全周期的制度性成本，并為市場主體成長提供非歧視性的市場環境。制度性成本的背后其實是職能部門的利益，因此，營商環境建設第二階段面臨的主要矛盾，是權力體系決定的利益關系與市場主體成長所需要的資源配置模式間的沖突。第三是“高”。從大局出發，解決營商環境建設第二階段面臨的主要矛盾，需要政府自我革命，通過政府自身改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，降低市場主體運營中的制度性成本，促進市場主體成長。第四是“長”。當政府本身是改革對象時，在上位法沒有修改或沒有授權的情況下，基層政府能夠改革自身的動機往往不強。頂層設計、自上而下推進成為必然選擇。因此，第二階段的營商環境建設將持續更長時間。

　　目前，第二階段的營商環境建設主要在三個維度上展開。一是組織維度，設立新的政府機構。比如設立審批局、政務服務數據管理局等，期待通過職能重組、涉企流程再造等產生化學反應，從而降低市場主體運營中的制度性成本。二是法律維度，建設法治化的營商環境。比如出臺《優化營商環境條例》，期待通過進一步放寬市場準入范圍、進一步推進公正監管、做到簡政便民，從而降低市場主體運營中的制度性成本。三是技術維度，建設數字政府。如今各地政府推出了各種APP或小程序，比如粵省事、浙里辦、隨申辦等，國務院辦公廳也在2019年6月上線試運行“國家政務服務平臺”。另外，還有硬件上的嘗試，推出政務服務的自動化機器，比如廣東省政務服務一體機，自動化機器整合多個職能部門審批業務，通過機器內置的標準化審批流程實現標準化服務。

　　營商環境建設的未來——應抓住深化營商環境建設的“窗口期”

　　經過第一階段的營商環境建設，中國高質量發展有了市場主體的數量基礎，現在正在進行第二階段的營商環境建設，努力把現有的市場主體的數量基礎轉變為質量基礎。所以說，營商環境建設會持續下去，這是現實和發展的需要。

　　聚焦當下，應抓住深化營商環境建設的“窗口期”。新冠肺炎疫情進一步催生了包括數字政府在內的各類線上需求，同時，疫情也充分暴露了小微市場主體的脆弱性，更容易形成降低市場主體制度性成本的改革共識。因此，新冠肺炎疫情打開了深化營商環境建設的一個“時間窗口”，期待不浪費這個改革窗口期。

　　（作者系中山大學嶺南學院經濟學系主任、教授）