作者：清華大學公共管理學院副教授、國情研究院副研究員 鄢一龍

黨的十九大報告指出新時代中國特色社會主義的基本方略之一就是堅持在發展中保障和改善民生。如何解決民生福祉與經濟發展不平衡的問題？黨的十九大報告為我們指明了方向，就是要在發展中保障和改善民生，而這條道路可以稱之為民生國家道路。民生國家是中國探索出的既不同于自由主義國家，也不同于福利國家的獨特道路。民生國家不同于福利國家，主要有以下幾個方面。

第一，基本理念根本不同。

不同于福利國家保障國民的社會權利、促進不同階層的社會團結的基本理念，民生國家基本理念是將保障與改善民生作為社會主義的重要內涵，社會主義共同體需要共同體成員來共同建設，共同分享。

民生國家是以促進人民發展能力為中心的，由個體、共同體與國家共同承擔的改善人民福祉的制度。民生問題需要通過個體、集體與國家的力量來共同解決，與福利國家強調個體權利、國家責任不同，民生國家是共同權利與共同責任。社會主義共同體發展的目標是促進人的全面發展，將民生問題基本保障之后，就使得人可以從終生勞碌為解決生存問題的境況中解放出來，追求更有意義的生活，真正去實現人的全面發展。

第二，與發展的關系不同。

福利國家主要功能在于再分配，民生國家的功能在于生產、一次分配與再分配都發揮作用，民生國家是以提高人民發展能力為中心的制度安排，它注重通過投資健康、教育對于人民進行人力資源開發，從而提高人民參與市場競爭能力。在就業政策上，不是強調失業救濟，而強調就業創造與再就業政策。在貧困人口政策上，也是強調貧困地區與貧困人口的造血功能，通過教育扶貧、就業扶貧、產業扶貧等提高貧困人口的自我發展能力。

民生國家具有雙重功能：一是社會保護功能，保障市場經濟中弱勢群體的生活基本需求；二是經濟效率促進功能，即通過人力資源的普及性開發，普遍提高人民參與市場競爭的能力，從而促進經濟發展和社會公平。

對于人民的生活而言，國家扮演著不同角色，大致說來，自由主義國家像一個公共服務商店，經典社會主義國家像一個父親，福利國家像一個保姆，而民生國家則像一個輔導員，輔導員會重點幫助落后的學生，但那主要是為了讓他們趕上隊伍。

第三，資金來源不同。

社會主義的公有資產使得民生國家比福利國家有更多的資金籌集途徑。與福利國家只能依靠稅收、社會籌集渠道來為民生問題融資不同，中國有大量的公有資產，能夠為民生領域的投入提供新的來源。黨的十八屆三中全會提出到2020年國有資本收益上繳比例提高到30%，更多用于保障和改善民生。2017年11月國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》明確要求從2017年開始，選擇部分中央企業和部分省份試點，統一劃轉企業國有股權的10%充實社保基金。

同時，城鎮土地國家所有與農村土地的集體所有，使得中國完全有條件可以按照非市場化的方式，以只支付建造成本的方式，來提供民生的保障房，當然，在過度市場化浪潮中，中國沒能很好地發揮這一社會主義優勢。

第四，責任主體不同。

從提供機制來看，民生國家建設是個體、家庭、共同體、國家不同主體共同參與、共同提供。

福利國家的制度是去家庭化的，以個體為基本單元進行考慮。中國自古有重視家庭的傳統，在今天家庭仍然是解決民生問題的基本單元，這是其他任何機制所無法替代的，中國解決教育、養老等問題都是充分發揮家庭成員之間的作用。中國的民生政策是強家庭化的，是要增強家庭在民生上的功能，比如精準扶貧、低保戶等都是以家庭為對象識別和幫扶的，再就業政策也是如此，在下崗再就業階段就提出需要避免“零就業家庭”的政策。

福利國家陷阱很大程度上是由于國家對于公民承擔了過多責任，所以不堪重負。毛澤東時代實際上在國家、個體之間有個重要的共同體就是集體，在農村是公社、生產隊，在城市是單位。隨著集體經濟與單位體制解體，原子化的個體被拋入到市場的洪流中，在過度市場化的環境中，隨著住房、教育、醫療等民生必需品的價格上升，作為勞動者的個體，很多已經無法靠個人力量來解決這些問題。應該積極探索新型的組織化的共同體解決機制，鼓勵就業單位、社區與社會組織等積極承擔民生品的提供。

就業單位要承擔重要的民生責任，一方面就業單位是社會保障金繳納的重要主體，另一方面鼓勵有條件的就業單位成為員工福利的重要提供者，提供員工食堂，有條件的單位應該鼓勵辦幼兒園、辦學校，集資建房。例如，作為一家民營企業，京東就辦了總部幼兒園。

“企業辦社會”，“單位辦社會”不可以一概視為低效率，與市場機制相比，共同體提供民生產品有其優勢所在，可以減少中間環節，更為重要的是長期契約積累的信任資本，這使得它能夠以更低的成本，提供更高質量的民生產品。

第五，去商品化程度不同。

民生國家要求更高程度的去商品化。福利國家的去商品化程度較高，主要是指享受福利的資格上高度去商品化。

民生國家的去商品化主要是指供給機制的去商品化。需要堅持民生領域改革的公益性方向。民生品是極低價格彈性的必需品，民生領域不能作為一個產業來做，而是要堅持民生領域改革的公益性方向，事實上，在這些領域需要推進的改革是去市場化，回歸公益性的改革。

要探索基于使用價值的民生品供給方式。中央提出“房子是用來住的不是用來炒的”，核心就是住房要回歸它的使用價值。探索基于使用價值由共同體共同承擔的民生品配給方式，將使得大量的尋租泡沫擠出。以住房為例，如果對于居民的第一套住房，按照一定條件，采取實物配售的方式供給只允許使用不允許交易的共有產權房，由于土地是公有的，建造成本實際不高，就可以以很低廉的成本，實現“居者有其屋”。

要探索非貨幣化的基本公共消費制度。可以嘗試逐步推行基本公共消費制度，設立基本消費的衣、食、住、行場所，網絡購物也設置基本公共消費區。創造性恢復票證制度，每個公民按照一定的配額領取基本公共消費券，不能兌換現金，該券只能在基本公共消費區使用，同時公共消費區的商品禁止用貨幣購買，這種制度安排可以和共享經濟、社會服務積分結合起來，避免成為養懶人的制度，富人可以將消費券捐贈或者轉讓（換取社會服務義務的免除）給窮人使用。

民生國家道路是基于中國特色社會主義制度的不同于福利國家的一條新路，它更好地處理發展與人民福祉改善的關系，從而既保障了人民福利持續地提高，同時也避免了落入福利國家陷阱。