行政處罰權(quán)是政府運用最為廣泛的權(quán)力之一,如何有效規(guī)范行政處罰裁量權(quán),直接關(guān)系到法治政府的建設(shè)進(jìn)程

　　□ 劉權(quán)

　　近日,國家市場監(jiān)管總局印發(fā)了修訂后的《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),進(jìn)一步完善了行政處罰應(yīng)遵循的原則,修訂了行政處罰的裁量情形,增加了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理的相關(guān)規(guī)定。

　　如何做到過罰相當(dāng),實現(xiàn)執(zhí)法力度和溫度的統(tǒng)一,一直是實施行政處罰的痛點。近年來,一些行政處罰案件廣受公眾關(guān)注。例如,在某地毒芹菜案中,當(dāng)事人售賣5斤農(nóng)藥殘留超標(biāo)的芹菜,被沒收違法所得20元,罰款6.6萬元。在某地“巴黎貝甜”案中,當(dāng)事人未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,被沒收違法所得5.85萬元,罰款58.5萬元。在這些案件中,不管根源上是執(zhí)法還是立法的問題,當(dāng)事人及公眾所質(zhì)疑的重點都是過罰是否相當(dāng)。

　　作為市場監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰裁量權(quán)行使的總則性規(guī)范,《指導(dǎo)意見》通過規(guī)范行政處罰裁量權(quán),可以促進(jìn)市場監(jiān)管部門嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,從而有利于更好地保護(hù)市場主體和人民群眾的合法權(quán)益,維護(hù)公平競爭的市場秩序,優(yōu)化營商環(huán)境。

　　一是有利于防止處罰畸輕畸重。由于缺乏明確而具體的裁量規(guī)則,市場監(jiān)管部門在執(zhí)法時,對于是否應(yīng)當(dāng)給予處罰、如何選擇處罰的種類和幅度等,時常面臨判斷難題。一旦執(zhí)法人員濫用裁量權(quán),則必然導(dǎo)致過罰失當(dāng)。對此,《指導(dǎo)意見》增加了“首違不罰”、依法應(yīng)當(dāng)不予處罰、應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰等情形,同時對其中多項情形作出修正,從制度層面推動了行政處罰實施的寬嚴(yán)相濟(jì)。例如,明確從輕處罰的罰款數(shù)額,應(yīng)當(dāng)為從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分,為過罰相當(dāng)裁量提供了具體的規(guī)則指引。

　　雖然處罰畸重更容易受到社會關(guān)注,但處罰畸輕同樣值得重視。《指導(dǎo)意見》在減少可以從重處罰的情形的同時,也增加了應(yīng)當(dāng)從重處罰的情形,防止出現(xiàn)處罰畸輕的現(xiàn)象。一些處罰畸輕案件,往往存在執(zhí)法腐敗問題,如果該從重的沒有被從重處罰,那么將導(dǎo)致違法行為人沒有承受應(yīng)有的“代價”,不符合處罰正義的要求,最終必然損害法治的權(quán)威性。

　　二是有利于實現(xiàn)類案同罰。對同類案件實施不同的處罰,不僅會導(dǎo)致個案中的執(zhí)法不平等,而且會引發(fā)當(dāng)事人及公眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力的質(zhì)疑。《指導(dǎo)意見》新增公平公正原則,要求對違法事實、性質(zhì)、情節(jié)等基本相同的違法行為實施行政處罰時,適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度基本一致。《指導(dǎo)意見》要求對同一行政處罰事項,原則上應(yīng)當(dāng)直接適用上級市場監(jiān)管部門已經(jīng)制定的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn),這有利于解決處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。針對個案中適用裁量基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形,《指導(dǎo)意見》明確經(jīng)本部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論通過后,可以調(diào)整適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn),并保存相關(guān)記錄,這有利于實現(xiàn)實質(zhì)平等。適用行政處罰裁量基準(zhǔn),實際上體現(xiàn)了對行政慣例的遵循,但如果機(jī)械地適用,必然導(dǎo)致行政處罰的實質(zhì)不平等。

　　三是有利于保障行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定質(zhì)量和實施效果。行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)實施行政處罰的具體尺度和標(biāo)準(zhǔn)。2021年修訂的行政處罰法首次將“行政處罰裁量基準(zhǔn)”寫入國家法律,這是我國裁量基準(zhǔn)法治化進(jìn)程中的標(biāo)志性事件。2022年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》,首次從國家層面規(guī)定了裁量基準(zhǔn)的制定和管理。如果裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容本身不合理,違反過罰相當(dāng)原則,將比個案中行政處罰裁量的濫用更為糟糕。《指導(dǎo)意見》聚焦市場監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰存在的實際問題,明確了行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體的職責(zé)權(quán)限,要求原則上不重復(fù)制定裁量基準(zhǔn),規(guī)定了監(jiān)督檢查和動態(tài)調(diào)整機(jī)制,這些都有利于實現(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化。

　　行政處罰權(quán)是政府運用最為廣泛的權(quán)力之一,如何有效規(guī)范行政處罰裁量權(quán),直接關(guān)系到法治政府的建設(shè)進(jìn)程。通過不斷完善行政處罰裁量權(quán)行使的規(guī)則體系,有利于指引并約束裁量。在規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的同時,還應(yīng)不斷清理不合理的罰款事項,及時修訂或廢止相關(guān)處罰規(guī)范,從而讓執(zhí)法既有力度又有溫度。

　　(作者系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師)