中國首個設在縣級市的開發區——昆山開發區國批30周年系列活動，近日陸續舉行。昆山，這個被譽為“地表最強”的縣，已雄踞中國百強縣榜首17年。

　　江蘇縣域經濟強，歷來為人矚目。縣域經濟是江蘇宏觀經濟中重要的澎湃活力肌體。5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），對縣城發展作出系統性部署。這份針對縣城城鎮化的首個中央層級的政策文件，對江蘇這樣的縣域經濟強省來說，意味著哪些新的機遇？

　　城鎮化新篇章

　　縣城功能重塑

　　“郡縣治，天下安”。但一段時期，我國城市化的發展進程比較多地突出了大中城市。“近些年，一頭抓大城市發展，一頭抓鄉村振興，中間的縣城、小城鎮受到忽略。”中國科學院南京地理與湖泊研究所二級研究員、蘇科創新戰略研究院理事長陳雯說，公共服務資源豐富，社會規則明晰，有更多就業機會，這些優勢本身會吸引大量人口往大城市集中。縣城和大城市、中小城市和大城市的差距拉得很大，會帶來兩極分化。“在長三角一體化進程中，大量的資源、公共服務向上海、南京、杭州、蘇州等城市集中，一些縣城面臨大城市持續虹吸的壓力。”

　　不僅是特大城市、超大城市與中小城鎮之間差異擴大，縣域之間的不平衡發展也越來越明顯。記者梳理發現，截至2020年末，全省40個縣及縣級市常住人口總計3780.22萬人。從“六普”到“七普”，全省縣域常住人口規模增加的有15個縣市，增量超過10萬人的有6個。25個縣市出現人口減少，有7個縣市人口減少10萬人以上。

　　2020年，國家發改委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，明確提出4大領域17項建設任務。國家發改委《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中，也提出“促進農業轉移人口有序有效融入城市，增強城市群和都市圈承載能力，轉變超大特大城市發展方式，提升城市建設與治理現代化水平，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快推進城鄉融合發展”。

　　這次《意見》出臺，意味著推進以縣城為重要載體的城鎮化，是“十四五”規劃執行中的重要路徑。

　　陳雯介紹，城市發展“強者越強，弱者越弱”，這是世界現象，怎樣讓中小城市、縣城“有路可走”，《意見》順合了世界趨勢，對縣域經濟作出部署，要給縣城找一條功能重塑的道路。如何發展縣城？現在國際上提得比較多的是“精明專業化分工”。她解釋說，原來的全球生產網絡中，中小城市的生產供應鏈基本都被大城市掌控，依附于大城市發展。精明專業化分工強調“可持續”和“包容性”，讓中小城市從自身需求和比較優勢出發，找到一條不同于大城市的發展路徑。中小城市要找一些“空檔”，在一體化區域中承擔更多元化、專業化的功能。

　　縣城是農民進城的第一站。“推進以縣城為重要載體的城鎮化，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。”省規劃設計集團城市規劃設計研究院院長趙毅說，新發展階段，我國人口流動呈現兩大趨勢：一是向人口吸納能力較強的特大城市、大城市聚集，主要表現為中西部欠發達地區人口流向東部發達地區；二是出現“就地”城鎮化和近距離人口流動帶來的“就近”城鎮化，向縣城集聚、就地就近的城鎮化方式正成為鄉村人口更為低成本、低門檻的理性選擇。根據第七次全國人口普查，2020年全國常住人口城鎮化率為63.89%，處于城鎮化加速期向成熟期的過渡階段，未來城鎮化的方式、路徑、空間載體也必將發生較大變化。

　　“在當前經濟增速放緩、下行壓力增大的背景下，加強縣城城鎮化建設，對于促進經濟內循環有非常重要的意義。”省金融研究院副院長蔣昭乙說，縣城是連接城市和鄉村的環節，相比大城市的人員集中、基礎設施“飽和”，縣城還有很大“增量”，消費潛質大，發展縣域經濟對刺激經濟有很大意義。

　　“攤大餅式”的城市擴張一去不返了，未來，城鎮化將轉向縣域經濟發展的主戰場。

　　強縣云集

　　江蘇“先行一步”

　　溧陽市南渡鎮的張琪大學畢業后一直在外務工，最近通過“溧陽就業”抖音直播帶崗活動在家門口找到了工作。“我是學機械設計與自動化專業的，現在溧陽的企業越來越多，對這個專業的人才需求挺大。新工作地點離家步行5分鐘，工資不錯、交社保，我很滿意。”

　　江蘇強縣云集。工信部賽迪顧問縣域經濟研究中心發布的《2021中國縣域經濟百強研究》顯示，全國百強縣江蘇占25席，前十強中江蘇占6席，昆山、江陰、張家港、常熟包攬前四，太倉、宜興分居第七、第八。蘇中、蘇北也有不錯表現。蘇中的如皋排第22名、泰興排第26名，蘇北的邳州排第46名、沭陽排第70名。

　　縣城的城鎮化建設，我省一些地區已“先行一步”。“從江蘇城鎮化人口來源看，大致分為以外來人口為主導的就地城鎮化和以本地農村人口為主體的就地城鎮化。”趙毅舉例說，前者如張家港市，“六普”和“七普”之間，外來人口增長約16萬人，后者如蘇北地區一些縣城，城區主要吸引本地農村人口轉移和外出人口回流。

　　縣城定位不同，建設思路也不同。《意見》一大亮點是將全國縣城進行功能定位，按照不同特點分成5個類別，確定了不同發展路徑，包括：加快發展大城市周邊縣城；積極培育專業功能縣城；合理發展農產品主產區縣城；有序發展重點生態功能區縣城；引導人口流失縣城轉型發展。

　　縣城要成為城鎮化建設的重要載體，亟需解決其目前在公共基礎設施等方面的缺失，補齊產業短板，提供更多就業機會。聚焦縣城短板弱項，《意見》提出一系列任務舉措。“縣城和大中城市的醫療差別非常大。《意見》支持縣域人口達到一定規模的縣完善縣級醫院，推動達到三級醫院設施條件和服務能力等規定，幫助縣城提高醫療水平，這條內容很有突破性。”陳雯說。

　　《意見》明確，要順應縣城人口流動變化趨勢，選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展，防止人口流失、縣城盲目建設。早在2020年，江蘇的東海、海門、溧陽等10個縣及縣級市，入選國家發改委公布的縣城新型城鎮化示范建設名單后，已率先展開縣城城鎮化補短板強弱項探索。

　　5月31日，家住海門三廠的曹慧珍從家出發，步行五六分鐘，就在離家不遠的便民服務中心辦結了相關醫保業務。“省時又省力。”她夸贊說。海門區委書記郭曉敏介紹，海門在城鎮化建設中持續提升城市品質，完善城區功能配套，拓展公共服務的廣度。目前，圖書館、大劇院已建成運營。海門高標準建成3個“15分鐘醫保服務圈”省級示范點、1個市級示范點。至2024年，海門100%村居要建成“15分鐘醫保服務圈”服務站。

　　5月18日，海太過江通道廊道控制和前期配套工程正式啟動實施，加上北沿江高鐵、南通新機場等重大基礎設施的加快推進，海門的交通格局、城市格局、開放格局將得到全面全新重塑。

　　“‘您來東海，福如東海。’在東海，這是經常聽到的一句話。圍繞‘生態宜居福地’的目標定位，我們把城市功能做強、內涵做深、品質做優，不斷提高現代城市能級。全力建設高鐵新城、濱河新區、水晶小鎮，完善城市慢行系統，實施植綠增綠工程，力求開發一片、成型一片、帶動一片。”東海縣發改委主任唐昶說，東海是聞名中外的世界水晶之都，該縣依托水晶產業建設水晶特色小鎮，積極發展電商產業，形成特色鮮明、集聚度高、區域拉動力強的水晶產業集群。目前，東海縣有水晶銷售企業及水晶商戶5286家，水晶網店達1.9萬家，帶動就業人數近30萬。

　　縣域新型城鎮化建設，人是核心。溧陽市人社局局長殷洪雅介紹，近年來，溧陽人社部門緊緊圍繞加快推進城鎮化進程的整體工作部署，建立完善統籌城鄉的就業服務和社會保障體系。今年以來，溧陽市城鎮新招錄用工1.5萬人，城鄉居保人數達18.8萬人，家門口辦業務滿意程度達99.8%。

　　抓住機遇

　　讓縣城“好上加好”

　　6月1日上午，東海縣跨境電商直播基地水晶工藝品展廳內，32歲的李寧正用流利的英文直播帶貨。“我現在主要做歐美市場，一年收入20多萬元。”直播間隙，李寧告訴記者，他大學畢業后一直在蘇州工作，2020年因疫情回到家鄉學做水晶直播帶貨，如今已是該基地的銷售冠軍，“現在家鄉越來越美，我希望通過努力在縣城買一套房子。”

　　截至2020年，江蘇省城鎮化率已達73.44%，高于全國平均水平近10個百分點，人口承載力與集聚度進一步提升，基本進入城鎮化成熟穩定、質量提升的階段。在《意見》勾勒的縣城“新圖景”下，江蘇如何抓住機遇、讓縣城“好上加好”，打造出各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城？

　　在趙毅看來，公共服務供給是當前縣域就地城鎮化能否有效推進的關鍵，需特別關注縣城提供就業崗位和公共產品的能力。江蘇大部分縣城具備較優質的公共服務供給能力，但也有部分縣城尚未找準發展路徑，產業培育能力不佳、公共服務設施與基礎設施供給存在短板，對人口的吸引力有限。從全省層面看，需結合區域發展戰略，差別化引導揚子江城市群、沿海經濟帶、江淮生態經濟區等不同地區縣城發展。比如，促進沿海經濟帶內的縣城成為先進制造業基地，升級現有開發園區平臺，夯實實體經濟基礎。此外，大城市周邊若干臨近的縣城之間也應加強協同和銜接。

　　謀定而后動。江蘇一些縣城已積極在“各自特色”上下功夫，為發展蓄勢賦能。“《意見》出臺，對海門來說，是一次重要的發展機遇。”郭曉敏說，作為南通對接滬蘇的橋頭堡，海門不斷提高縣城產業支撐能力。今年，海門出臺了產業強鏈三年行動計劃（2022-2024年），以鏈長制推動，以強鏈專班支撐，大力發展現代家紡、新一代信息技術、智能裝備等7大產業集群和先進鋼鐵材料、特種合金材料等12條產業鏈。目前，海門的高端紡織、現代建筑、先進裝備制造等三大產業均已邁入千億級，未來兩年，還將形成4個200億至500億級產業集群。

　　憑借好山好水，溧陽大力發展文旅產業，更好服務長三角。天目湖集國家生態旅游示范區、5A級景區和國家級旅游度假區“三區一體”，瑞吉酒店首次入駐縣級城市……作為國家全域旅游示范區的溧陽，正加快建設富有文化底蘊的世界級旅游度假區。溧陽以縣城為載體，推進以人為核心的新型城鎮化，去年被國家發改委作為典型經驗推廣。溧陽市發改委副主任鄒鐵說，溧陽梳理當前存在的短板和弱項，謀劃未來五年的新型城鎮化重點項目共計85項。下一步，將重點圍繞培育發展特色優勢產業、完善市政設施體系、強化公共服務供給、加強歷史文化和生態保護、提高縣城輻射帶動鄉村能力等5個方面建設任務，加快儲備一批具備實施條件的基礎設施項目，以項目建設全面推進新型城鎮化建設。

　　如何吸引人？錢從哪里來？都是推進縣城城鎮化建設繞不開的問題。

　　“推進縣域城鎮化建設，發展縣域經濟，最重要的是要進一步完善融資平臺，為產業發展提供更多資金支持。”蔣昭乙認為，需要“全國一盤棋”，對縣域經濟融資給予傾斜，確立好可抵押、流轉的重要要素，建立多元可持續的投融資機制。此外，他認為江蘇在下一步縣城發展中，蘇北地區要提升園區經濟發展水平，優化企業層次、完善基礎設施，把一些非名校的高職高教人才吸引過來，引進大城市轉移的科教資源，促進產業發展。蘇南地區配套好，可在經濟內循環發展背景下，注重半導體、新能源汽車等高科技產業的“內循環”培育，優化產業鏈布局。