作者：陳天昊（清華大學公共管理學院副教授、清華大學公共管理學院政府法制研究中心副主任）

　　我國行政法學體系一直以實施管理、維護秩序為主要目標，缺乏對于行政機關如何加強和優化公共服務供給的法律保障。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，我國行政法學也需與時俱進，構建以公共服務為導向的行政法學體系。

　　以《憲法》社會權條款為規范根基

　　“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”，這決定了我國《憲法》中的社會權條款應具有更為豐富的規范內涵，體現在以下三個層面。

　　第一，國家承擔廣泛的福利保障責任。《憲法》第19—26條明確了國家在教育、科技、醫療、衛生、體育、文化及人才培養等方面負擔積極保障義務，第42—50條規定了公民享有獲得勞動報酬、休息、退休、社會保障、受教育、從事文化活動等方面的社會性權利。要言之，我國《憲法》的社會主義性質，決定了國家應承擔更廣泛的福利保障責任。

　　第二，公民有權對社會勞動和生產資料實施民主管理。我國《憲法》第2條確立了一切權力屬于人民的原則，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。《憲法》第42條進一步明確：“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業和城鄉集體經濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態度對待自己的勞動。”

　　第三，對公民社會權的保障支撐國家構建的正當性。我國《憲法》序言宣示：“生產資料私有制的社會主義改造已經完成，人剝削人的制度已經消滅，社會主義制度已經確立。”《憲法》第6條規定，“社會主義公有制消滅人剝削人的制度”。在社會主義初級階段，我國確立社會主義市場經濟的基本制度，旨在解放和發展生產力，發揮社會主義制度的優越性，消滅剝削、消除兩極分化，最終實現共同富裕。

　　以公共服務為導向的行政法學將《憲法》社會權條款作為規范根基，研究行政機關如何綜合運用各種手段，調動市場及社會各方面力量，提升公眾對公共服務運營管理的有序參與，持續改善公共服務供給的范圍與質量，強化我國作為社會主義國家的正當性支撐。

　　以黨和國家政策充實規范內涵

　　法律是政治意志的規范表達。要將黨和國家優化公共服務的政策要求轉化為公共服務專門立法的規范內涵，須堅持以下三項原則。

　　第一，供給優化與發展水平相適應。黨的十八大報告要求政府職能轉向“提供優質公共服務”，建立“可持續的基本公共服務體系”。所謂“基本公共服務”，在國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中被定義為：“由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務”。黨的十九大報告進一步提出，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”。

　　第二，供給普惠與供給升級相協調。基本公共服務以均等化為目標，要求“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，并“注重普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。與此同時，政府還應推動非基本公共服務的發展。《“十四五”公共服務規劃》在持續推進均等化發展目標的基礎上，首次將覆蓋面更廣、服務內容更豐富、需求層次更高的非基本公共服務也納入規劃，旨在“更好滿足廣大人民群眾對美好生活的新需求”。因此，應堅持供給普惠與供給升級相協調原則，在保障基礎公共服務公平可及的同時，還應積極“拓展公共服務提檔升級空間”。

　　第三，技術賦能與跨越鴻溝相結合。數字政府建設要求“推動數字技術和傳統公共服務融合”，以新技術助力公共服務的精準匹配與高效供給。然而，數字技術的廣泛應用可能會危及公共服務的公平性、可及性。政府在利用數字技術優化公共服務的同時，應正視數字技術可能帶來的城鄉、性別、年齡等鴻溝，將技術賦能與跨越鴻溝相結合，確保公共服務對“數字富人”與“數字窮人”皆公平可及。

　　以公共服務為導向的行政法學在黨和國家政策的指引下，為行政機關在新時代平衡好“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關系、利用數字技術賦能公共服務提供學理支持與規范指導，從而發揮法治固根本、穩預期、利長遠的功能，保障公共服務供給的持續有效。

　　以行政協議制度為規范工具

　　行政協議是政府為履行公共職責與營商主體、社會主體平等協商締結的合同。完善行政協議制度有助于整合政府、社會及市場各方力量，實現公共服務的共建、共治、共享。

　　第一，激勵各方積極參與，共建公共服務。一方面，依據《政府采購法》和《招標投標法》，政府締結公共服務相關行政協議時，應遵循公開透明、強制競爭原則，為各方主體提供正向激勵。另一方面，對于營商主體而言，參與公共服務運營、投資基礎設施建設，會導致大量資產沉淀、降低資金使用效率，也存在負向激勵。因此，在堅持和完善締約競爭機制的基礎上，還應當圍繞行政協議的標的，構建相應的交易流轉機制。如2020年以來，證監會和發改委聯合推動的基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）改革試點，便力圖構建公共服務項目的上市流通制度。這一改革試點，以盤活公共服務項目的存量資產為著力點，為共建公共服務的各方主體提供了穩定的正向激勵。

　　第二，便利公眾民主管理，共治公共服務。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定，公眾意見可以作為評價公共服務實施績效的重要內容。然而現有條款中，仍缺乏保障公眾參與的具體制度安排。基于公共服務的長期性、普惠性等特征，行政協議制度需要構建專門的公眾參與及聽證議事機制，以保障公共服務的民主管理得以實現。與此同時，民主管理也會對行政協議的安定性造成沖擊。行政協議制度應當根據各類公共服務的具體變更場景，完善相關權限、程序及補償的制度安排，為平衡公益需求的可變性與協議關系的安定性提供更穩定的規范預期。

　　第三，政府履行監督職責，共享公共服務。公共服務的持續有效供給，有賴于承擔供給責任的營商主體、社會主體嚴格履約，這要求政府積極行使合同權利并履行監督職責。對此《民法典》和《政府采購法》已有專門規定，然而現行規定中，缺乏公法與私法手段間的銜接協調機制。行政協議制度的改革完善，應整合規范目的相同的各類制度安排，為政府督促營商主體、社會主體嚴格履約提供清晰統一的規范指引。與此同時，公共服務供給還需回應不同人群的個性化需求，如老年人在接受數字公共服務時可能存在障礙，此時便需要政府積極履行職責，督促公共服務提供者解決上述問題，保障不同群體共享公共服務。行政協議制度的改革完善，應當推進公共服務個案衡平的制度化，以確保在經濟社會快速變遷的時代，每個公民都能夠及時獲得恰當的福利照顧。

　　總之，構建以公共服務為導向的行政法學體系，應當以憲法社會權條款為錨點，夯實行政法學的規范根基；以黨和國家的政策要求充實規范內涵，推動公共服務專門立法的研究與發展；改革完善行政協議制度，為實現公共服務的共建、共治、共享提供規范工具。