2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》提出，“強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。日前召開的中央金融工作會議再次強調從這五個方面“消除監管空白和盲區”。這不僅符合國際金融監管改革的趨勢，更是我國金融安全和金融監管的內在需求。

　　機構監管與功能監管在職能上互為補充

　　從監管職能劃分來看，金融監管分為“機構監管”和“功能監管”兩種方式。

　　“機構監管”是以金融機構法律地位來區分監管對象，是由不同的監管當局對不同的金融機構分別實施監管。這是歷史上金融監管的主要方式。由于設置了“防火墻”，因而避免了各金融機構間的風險傳導。但“機構監管”的監管標準難以統一，又會造成監管差異，甚至誘發監管套利，不利于公平競爭。

　　“功能監管”能夠彌補“機構監管”的不足。功能監管是以商業行為來判斷監管邊界，是以金融產品的性質及金融體系的基本功能來設計的。與機構監管模式相比較，功能監管的優勢在于：不僅能夠有效判斷金融創新產品監管權責的歸屬問題，而且標準統一，提高了監管的公平性。但是，功能監管會提高管理成本，加重監管負擔。而且，“良好區分產品邊界”是功能監管的前提，但隨著創新產品的不斷增加，產品的邊界越來越難以界定。因此，功能監管與機構監管各有其優勢和局限性。

　　2017年，根據第五次全國金融工作會議要求，在“一行三會”之上設立國務院金融穩定發展委員會。2018年3月，經黨的十九屆三中全會和十三屆全國人大審議通過，將原銀監會和原保監會的職責進行整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，形成“一行兩會”格局。2023年3月，《黨和國家機構改革方案》開啟了新一輪金融監管體制改革，對金融監管架構進行系統性重塑：頂層設計層面，組建中央金融委員會，不再保留國務院金融委；國家部委層面，設立國家金融監管總局取代原銀保監會，推進人民銀行分支機構改革，將企業債審批發行職責從發改委劃撥給證監會；地方政府層面，剝離地方金融監督管理局管理職能，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。此次金融監管機構改革之后，形成了“一委一行一局一會”格局，從根本上理順了機構監管和功能監管的關系。

　　行為監管體現了“雙峰”監管的理念

　　從國際監管改革趨勢看，行為監管的作用日趨重要，它體現了“雙峰”監管理念。所謂“雙峰”監管，就是將金融監管機構分成兩個，一個維護金融體系穩定，另一個保護消費者。即“審慎監管+行為監管”這“雙峰”。英國經濟學家邁克·泰勒形象比喻，審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會積極采取措施加以醫治；而行為監管則類似于警察執法，發現違法、違紀行為后會立即處罰，對當事人嚴肅問責。

　　“雙峰”監管的優勢是職責權限劃分明確，將行為監管主體和審慎監管主體分離。由一個金融監管機構負責相關金融機構的審慎監管，即“左眼監管安全”；由另外一個獨立的機構負責商業行為和消費者保護問題，即“右眼監管服務”。既避免功能重復，又消除監管漏洞，在很大程度上減少了監管機構之間的監管沖突和惡性競爭。當金融穩定目標與消費者保護目標發生沖突時，“雙峰”監管模式明確規定，審慎監管機構首先應以金融穩定為主。

　　從國內實踐看，2011年以后，“一行三會”都在各自領域設立了金融消費者權益保護部門，形成了一種分業體制下的“內雙峰”監管體制。2017年全國金融工作會議提出“更加重視行為監管”，此次金融工作會議進一步提出“加強行為監管”。由于央行不負責金融機構的微觀審慎監管，能著眼于整個系統、系統內各方關系，在行為監管方面具有天然的優勢。

　　穿透式監管是穿透外觀形式去發現金融關系的本質

　　“穿透式監管”分為兩大類。一是對投資者的“穿透”，即在由監管失效造成多層嵌套的情況下，穿透識別最終投資者是否為“合格投資者”；二是對產品的“穿透”，即從監管比例、投資范圍、風險計提等角度穿透識別最終投資標的資產是否合格。即向上穿透核查投資者，向下穿透核查投資標的——底層資產。在我國，“穿透式”監管開始于2015年。當時，資產管理行業長期的分業監管導致了“多層嵌套”現象，每層嵌套都可能加杠桿，雖然從單個金融領域觀察并無明顯違規問題，風險可控，但當深入探究資金來源與最終投向時，就存在突破市場準入、資本約束、投資范圍等監管要求的問題，極易引發跨行業、跨市場風險傳遞。于是，2016年10月國務院辦公廳發布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，首次提出“穿透式監管”概念。“穿透式監管”以風險控制為核心，以資產管理為對象，主要針對各類理財、投資類資金的來源、投向等各個環節實施全過程管控。監管部門要求“穿透”投資者的證券賬戶，要求“一戶一碼”和賬戶實名制。此次金融機構改革后，“穿透式監管”是在“一行一局一會”的監管框架下進行的，通過中央金融委員會發揮宏觀審慎功能，逐步實現對各個金融機構業務的規范以及資金的穿透監管，更有利于確保金融安全。

　　持續監管保證了監管在時間上的連續性

　　監管是一個持續的、動態的過程。在國際上，為有效認識、監測和控制銀行業務內在的風險，巴賽爾銀行監督管理委員會《有效銀行監管的核心原則》提出了一系列關于持續銀行監管的制度安排，包括監管者有權制定和利用審慎法規的要求控制風險；監管者要有一系列持續進行的銀行監管手段及對銀行機構的信息要求。在國內，早在黨的十八大之前，銀保監會就提出“持續監管”這一名詞；黨的十八大之后，證監會分別在2019年3月的《科創板上市公司持續監管辦法（試行）》、2020年6月的《創業板上市公司持續監管辦法（試行）》中，提出要建立以上市規則為中心的持續監管規則體系。

　　加強持續監管，重點須做好兩個關鍵工作：一是健全統計監測。金融業存在因橫跨不同行業導致的數據不完整、口徑不一致和重復計算等問題，必須繼續大力完善統計監測，及時動態掌握金融機構規模、種類，特別是風險演進路徑和風險水平變化情況。二是切實做到盯住風險、提示風險、防化風險，對任何監管措施、監管行為都必須保持持續性，直至實現監管目標。

　　（作者：董小君，系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）