作者：房連泉（中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員、世界社保研究中心秘書長）

　　新形勢下，我國社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段，加快完善多層次養(yǎng)老保險體系，要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險制度聯(lián)動改革，形成整體合力。

　　黨的二十大報告提出，完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。新形勢下，我國社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段，加快完善多層次養(yǎng)老保險體系，要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險制度聯(lián)動改革，形成整體合力。

　　三支柱養(yǎng)老保險協(xié)同發(fā)展面臨的任務(wù)

　　自20世紀(jì)90年代以來，我國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)取得非凡成就。第一支柱基本養(yǎng)老保險制度已實現(xiàn)廣覆蓋，至2022年底參保人數(shù)達(dá)到10.5億；第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金制度至2021年末覆蓋人數(shù)達(dá)到7200萬，積累基金達(dá)4.4萬億元；第三支柱個人養(yǎng)老金制度于2022年底啟航，標(biāo)志著與國際接軌的三支柱養(yǎng)老保險體系框架正式確立。

　　但同時也要看到，多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，當(dāng)前仍存在著覆蓋面不足、結(jié)構(gòu)失衡和體制機制改革相對滯后等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是覆蓋面不足，二、三支柱尤為突出。雖然基本養(yǎng)老保險制度基本實現(xiàn)全覆蓋，但部分靈活就業(yè)人員、流動人口和新就業(yè)形態(tài)勞動者等人群仍未納入其中；二支柱年金制度參保人群主要以國有、正規(guī)部門職工為主，民營中小企業(yè)參與不足，近年來擴面速度緩慢；稅收優(yōu)惠型個人養(yǎng)老金制度試點剛剛起步，向社會普及推廣任務(wù)較重。二是待遇水平較低，資產(chǎn)積累不足。長期以來，養(yǎng)老金待遇主要依賴基本養(yǎng)老保險提供，且整體替代率呈下降趨勢，二、三支柱養(yǎng)老金繳費水平較低，社會養(yǎng)老財富儲備不足。三是體制機制改革相對滯后，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。在老齡化形勢下，基本養(yǎng)老保險制度財務(wù)支付壓力較大，各項參量式改革調(diào)整措施有待推出落實；二、三支柱養(yǎng)老保險在稅收優(yōu)惠、加入機制和投資安排等方面，也有待出臺更具吸引力和便利加入的激勵措施。未來，多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)應(yīng)放在整體框架下，在結(jié)構(gòu)設(shè)計、參保加入機制、繳費和待遇保障水平以及投資管理等方面，做出統(tǒng)一規(guī)劃安排。

　　深化基本養(yǎng)老保險制度改革，實現(xiàn)高質(zhì)量全覆蓋

　　在多層次保障體系中，國家主導(dǎo)的法定保障體系為普惠和兜底型制度，起到基礎(chǔ)保障作用。目前改革的重點任務(wù)主要包括，一是以全民參保計劃為基礎(chǔ)，繼續(xù)推進(jìn)擴大社保覆蓋面，尤其是盡快將大規(guī)模的流動人口、靈活就業(yè)群體和新就業(yè)形態(tài)群體納入保障，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。為此，應(yīng)著力增強社保制度參保的便攜性，降低繳費負(fù)擔(dān)和參保門檻，開放參保戶籍限制，探索適合新就業(yè)形態(tài)群體的參保機制。二是深入推進(jìn)社保征收體制改革，促進(jìn)征繳法制化，增強繳費積極性。在實現(xiàn)人群全覆蓋目標(biāo)基礎(chǔ)上，提高覆蓋質(zhì)量，促進(jìn)長繳多得、多繳多得，實現(xiàn)應(yīng)收盡收。三是加強頂層設(shè)計，建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制、便利化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，促進(jìn)社保制度的財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。四是加快完善養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度。逐步加大基金調(diào)劑力度，最終向全國統(tǒng)收統(tǒng)支過渡。

　　打通制度銜接，建立二、三支柱統(tǒng)一管理體制

　　從本質(zhì)上講，二、三支柱都建立在個人賬戶基礎(chǔ)之上，采取市場化運營模式。因此，在政策設(shè)計上，可考慮打通二者的銜接設(shè)計，主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是在稅優(yōu)政策上進(jìn)行銜接。現(xiàn)階段，企業(yè)（職業(yè)）年金覆蓋的人群有限，很多單位沒有建立年金計劃。第二支柱與第三支柱個人享受稅收優(yōu)惠的比例或額度可予打通，即如果職工參加企業(yè)（職業(yè)）年金個人繳費沒有達(dá)到稅優(yōu)上限的比例或額度，可將差額部分追加至個人賬戶的繳費上限；如果職工所在單位沒有建立年金計劃，可將全部比例或額度追加至個人賬戶的繳費上限。這一制度銜接設(shè)計的優(yōu)勢是能夠充分考慮不同群體的公平性，即將二、三支柱的個人繳費稅優(yōu)額度合并提供給所有人。二是在投資管理上進(jìn)行銜接。二、三支柱均采用委托人投資運營模式，由專業(yè)性金融機構(gòu)進(jìn)行投資運營，在治理結(jié)構(gòu)、投資政策和待遇發(fā)放方式等方面都應(yīng)實現(xiàn)統(tǒng)一，方便參保者，并建立統(tǒng)一的市場競爭秩序。三是實現(xiàn)繳費、賬戶記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的銜接，以統(tǒng)一的賬戶管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，當(dāng)參保人在不同性質(zhì)的單位間轉(zhuǎn)換工作及跨地域流動時，能夠?qū)崿F(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金賬戶間的無縫對接。

　　加強立法和稅收優(yōu)惠政策支持，推動二、三支柱普惠發(fā)展

　　補充養(yǎng)老金的發(fā)展離不開國家政策引導(dǎo)支持。第二支柱年金制度發(fā)展可以在以下方面著力。一是放寬加入年金計劃的限制條件。例如，取消對企業(yè)盈利性等方面的要求，放寬在單位繳費歸屬期等方面的限制。在職業(yè)年金發(fā)展上，著重解決機關(guān)事業(yè)單位編制外人員參保問題，并加快做實單位繳費部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個人投資選擇權(quán)，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老金投資產(chǎn)品，引入目標(biāo)日期基金和默認(rèn)投資工具，為職工提供簡化的投資產(chǎn)品選項。三是進(jìn)一步拓寬年金投資范圍和渠道，豐富年金產(chǎn)品投資選擇，提高投資權(quán)益類資產(chǎn)的上限。

　　針對第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展，應(yīng)加大稅收優(yōu)惠支持和試點推進(jìn)政策。在模式選擇上，考慮到中國實行的是分類個人所得稅制，未來改革的目標(biāo)是綜合所得稅制，建議實行“雙向稅優(yōu)”政策，即在實行“延稅型”的EET（退休領(lǐng)取時納稅）同時，設(shè)立“免稅型”的TEE賬戶（對賬戶實行稅后繳費，但在退休領(lǐng)取時實行全免的政策，對投資收益和繳費均免征個稅）。推進(jìn)個人養(yǎng)老金的普及，需要優(yōu)化稅優(yōu)政策設(shè)計，可借鑒部分國家實行財政補助的做法，對中低收入群體參加個人養(yǎng)老金制度給予補貼。同時，二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展成功的關(guān)鍵在于覆蓋人數(shù)能否最大化，能否普惠到各類就業(yè)人員。為此，立法和稅收優(yōu)惠政策應(yīng)面向全民，打破行業(yè)分割和政策壁壘，通過簡化的投資管理體制設(shè)計，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融投資工具，為個人提供方便、高效的服務(wù)。此外，還要健全針對新就業(yè)形態(tài)勞動者、外出農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的參保繳費機制，創(chuàng)新探索中小企業(yè)加入年金計劃和中低收入群體加入個人養(yǎng)老金的參與機制，促進(jìn)二、三支柱養(yǎng)老保險的普及發(fā)展。

　　總之，通過三支柱養(yǎng)老保險改革的協(xié)同推進(jìn)，未來，多層次養(yǎng)老保險體系的總體發(fā)展目標(biāo)在于，基本養(yǎng)老保險全民覆蓋，二、三支柱廣泛普及，三支柱制度結(jié)構(gòu)合理，保障適度待遇水平，基金資產(chǎn)儲備充足，管理服務(wù)便攜高效，制度間無縫銜接，實現(xiàn)多層次多支柱養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展。