作者：高凌云（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）

　　截至11月25日，美國聯邦政府債務規模已達到驚人的31.37萬億美元，離其去年底調高后的31.4萬億美元法定債務上限僅“半步之遙”。有分析認為美國債務上限空間即將于2023年年初耗盡，這也意味著聯邦政府面臨再次“關門”風險。隨著這一“最后期限”的日益臨近，以及中期選舉后共和黨重掌眾議院，美國債務上限問題將不可避免地卷入黨派政治，成為博弈焦點。

　　債務上限“形同虛設”

　　隨著美國新冠肺炎疫情紓困法案、基礎設施建設法案等措施的接連出臺，美國財政部為籌集資金，發債規模越來越大；而為應對持續升高的通脹壓力，美聯儲今年以來多次激進加息，更使美國聯邦政府債務變得越來越高。

　　與之對應，在2022財政年度，美國聯邦政府債務凈利息達4750億美元，同比上升34.9%，超過政府用于退伍軍人福利和交通的開支總和。美國國會預算局、國際信用評級機構穆迪等甚至預測，美國聯邦政府債務利息最早于2025年，最晚到2029年就會超過美國的整體國防預算。

　　在三權分立的制度體系下，美國聯邦政府的預算收支受到國會的制約和監督。美國債務上限就是美國聯邦政府根據國會授權為履行現有法定義務而能夠舉借的最高債務總額，這些法定義務包括支付社會保障、醫療福利、軍餉、國債利息、退稅以及其他開支。這一制度由美國國會在1917年首次設立，并以法律形式確定下來。原則上，債務上限發揮著控制政府負債規模的硬性約束作用。觸及債務上限這條“紅線”，意味著美國財政部借款授權用盡。

　　但是，美國債務上限制度并未真正實現強化財政紀律、控制聯邦政府債務增長的初衷。自有記錄的1940年以來，隨著美國聯邦政府債務規模屢屢逼近甚至達到債務上限，這一“紅線”已經被修改了104次，平均每9個月一次。其中，大部分是上調，以滿足政府所作出的支出承諾。而且，上調額度還越來越大。上世紀最后十年，美國債務上限上調了約3.2萬億美元，本世紀頭十年已大幅上調了約7.8萬億美元。今天的債務上限已是2000年的4.9倍。本世紀以來美國債務上限平均增速約為7.5%，是同期美國國內生產總值（GDP）平均增速的3.5倍。

　　美國目前的債務水平值得高度警惕。早在2021年，美國聯邦政府債務占其GDP的比重就高達127%；同期，美國聯邦財政赤字占其GDP的比重高達12.4%。這兩個數據均已遠遠超過1991年《馬斯特里赫特條約》設定的兩條關于債務的警戒線，即當年的財政赤字不能超過GDP的3%，累計債務不能超過GDP的60%。如果投資者購買美債的意愿因此降低，將引發收益率超預期上行，進一步降低美國債務的可持續性。

　　　債務上限制度日益淪為“政治工具”

　　近年來，債務上限由經濟議題逐漸淪為兩黨斗爭的政治工具。幾乎每隔幾年，兩黨都要上演一出吸引全球關注的“政治秀”。個別政客為撈取政治資本，甚至不惜代價將美國推向債務違約的“懸崖邊緣”。表面上，似乎美國聯邦政府財政非常理性，上調債務上限都是迫不得已，而且每次上調之前，國會都會經過審慎考慮和激烈辯論。然而，實際上是民主黨和共和黨都不想單獨背負增加政府債務的政治壓力。

　　從美國民主、共和兩黨在債務上限問題上“討價還價”的內容上看，債務上限額度本身并不是分歧的核心。問題的關鍵在于，兩黨都爭相將債務上限的提高、提高的幅度和方式與各自黨派的政治主張相掛鉤。兩黨圍繞債務上限問題日益激烈的政治博弈，也從側面暴露出兩黨對實現預算平衡甚至盈余其實并不在意。

　　造成美國債務問題的深層原因是其制度弊端。美式選舉政治制度下，為了爭取選票，政治人物都不得不迎合選民的高福利需求。過去幾十年，美國政府多次選擇減稅和推動政府支出計劃，并不是考慮美國未來，而是寅吃卯糧，導致美債“像滾雪球一般”毫無停止增長的趨勢。

　　解決美債問題應“標本兼治”

　　回顧美國債務上限修改史，也不乏因兩黨政治博弈激烈，債務上限遲遲無法提高的情況。

　　首先，債務上限遲遲無法提高可能惡化美國財政狀況。若債務上限不能提高，美國政府財力將受到約束，可能無法償付部分到期國債；在美聯儲激進加息的背景下，增加的債務利息將擠占國會在基礎設施建設、應對氣候變化等方面撥款的空間，進一步加劇財政問題，甚至導致政府關門。

　　其次，可能威脅美國經濟未來。不斷上升的高額債務，不僅使與美國民生密切相關的社會保障和聯邦醫療保險等生存困難，還會增加私營部門的借貸成本，導致企業投資減少，拖累長期經濟增長。

　　再次，可能引發國際金融危機。鑒于美國經濟巨大的全球影響力，近年來美國快速提升的高額債務引發了國際社會的廣泛質疑，海外投資者對美國政府償債能力的信心下降。如果美債真正違約，無疑將引發全球資本市場劇烈波動，對世界經濟復蘇和全球金融市場穩定造成重大威脅，外溢效應不能低估。

　　解決債務問題，“治本”需要兼顧開源和節流。一方面，是增加稅收，如在稅率不變的情況下，擴大稅基等；另一方面，就是減少財政開支，如不必要的軍事支出以及一些名不符實的法案，如《通脹削減法案》等。

　　美國政府債務觸及上限聽起來像是老生常談，處理起來則像是例行公事。從歷史來看，美國債務上限問題到最后一般會以三種只能“治標”的臨時性方式解決，分別是采用非常措施、暫停債務上限或提高債務上限。“治標”的方法，以往每一任總統都用過，而“治本”的方法，至少是在“節流”上，每一屆政府都不曾采用。如果美國只考慮自身的發展和黨派的利益，而不為確保聯邦債務可持續性確立一個可信的路徑，遲早會債務違約，信用破產。