《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出：“強化主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，保持城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)格局總體穩(wěn)定，細化明確特殊功能區(qū)，完善支持政策和考核評價機制。”細化主體功能區(qū)劃分，在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三大類主體功能區(qū)的基礎上，疊加確定特殊功能區(qū)，是構(gòu)建主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局的重要舉措。

　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國土空間開發(fā)保護的重要戰(zhàn)略，旨在根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為不同主體功能定位的區(qū)域，明確發(fā)展方向和開發(fā)保護方式，促進各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢、各展所長。目前，我國已總體形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局。在省級國土空間總體規(guī)劃中，以縣（市、區(qū)）為基本單元分別確定其主體功能定位。針對城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等不同類別主體功能區(qū)實施差異化政策，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全等方面的功能。黨的十八大以來，我國城市化地區(qū)常住人口和地區(qū)生產(chǎn)總值占全國人口和經(jīng)濟總量的比重穩(wěn)步上升，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比重增至60%以上，重點生態(tài)功能區(qū)林地、草地、濕地等占全國比重進一步提高，總體實現(xiàn)主體功能約束明顯、國土開發(fā)有序。三大類主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎分區(qū)，但在不同功能區(qū)內(nèi)部也存在一些承載特殊功能的區(qū)域。對這些區(qū)域，由于其資源稟賦、區(qū)位條件的特殊性，實施開發(fā)保護需要更為精準的空間管控規(guī)則和支持政策。比如，邊境地區(qū)既要發(fā)揮好鞏固邊防的功能，也要發(fā)揮好對外開放的功能；能源資源富集區(qū)既要承擔維護國家能源資源安全的責任，也要強化生態(tài)環(huán)境保護。在三大類主體功能分區(qū)基礎上，按照功能銜接、管控協(xié)調(diào)、政策協(xié)同的原則，精準識別、科學劃定特殊功能區(qū)，有利于進一步提高國土空間治理能力。

　　黨的二十大以來，黨中央對落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、完善主體功能區(qū)制度體系作出一系列部署。黨的二十大報告提出：“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。”黨的二十屆三中全會提出：“健全主體功能區(qū)制度體系，強化國土空間優(yōu)化發(fā)展保障機制。”《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》明確要求，細化主體功能區(qū)分類。《建議》提出細化明確特殊功能區(qū)，就是結(jié)合國土空間規(guī)劃編制實施，在三大類主體功能區(qū)劃分的基礎上，因地制宜疊加識別特殊功能區(qū)，精準制定支持政策，更好發(fā)揮這些地區(qū)的比較優(yōu)勢。一是保持主體功能區(qū)格局總體穩(wěn)定。現(xiàn)行城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)格局充分考慮了各地區(qū)自然稟賦條件、資源環(huán)境承載能力和國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，細化明確特殊功能區(qū)，不是對主體功能區(qū)格局的大調(diào)整，而是在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，對個別地區(qū)承載功能和發(fā)展定位的局部優(yōu)化。二是明確特殊功能區(qū)的類型和用途管制規(guī)則。在三大類主體功能區(qū)的基礎上，基于邊境地區(qū)發(fā)展、能源資源開發(fā)、文化和自然遺產(chǎn)保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展等需要，疊加確定邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)、海洋空間重點優(yōu)化區(qū)等，明確各類特殊功能區(qū)的空間范圍，納入國土空間規(guī)劃管理，建立與之相適應的用途管制規(guī)則。三是制定特殊功能區(qū)差異化開發(fā)保護政策。對邊境地區(qū)，加強城鎮(zhèn)化、基礎設施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地和投資政策支持，推動產(chǎn)業(yè)和人口適當集聚。對能源資源富集區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)布局，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)發(fā)展新能源，支持能源資源就地轉(zhuǎn)化利用。在歷史文化資源富集區(qū)，健全文化遺產(chǎn)保護制度，劃定歷史文化保護線，支持文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進文化遺產(chǎn)整體保護和活化利用。對海洋空間重點優(yōu)化區(qū)，健全陸海協(xié)同的用地用海政策，有效保護典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，強化海洋資源保護和高效利用，引導海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。